電信業不對稱管制可促進有效競爭 成果3Q逐漸顯現，市佔可能不會有太大變化 惟不同平台競爭亦列為指標
在電信價格管制上，第一個就是資費事前管制，市場主導者主要資費需由主管機關核定，非市場主導者與非主要資費則需備查，第二個就是不分市場主導與非主導，資費有一般性的控制，那是個案的控制，再擴大到整體價格調整上，還有批發價的政策。
X值調整擺脫消極 多方權衡定案
過去在電總時代，重點放在第一項，而個案資費的管制與批發價格都沒有調整，一般性的資費調整，6年前開始，資費調整係數（X值）就固定在所謂的消費者物價指數年增率（CPI）值，X值作為效率因子來管制資費，隨著物價指數浮動，還要扣掉這個行業應達到的效率，比正常行業更努力創造的效率是可保留的利潤。換句話說，X值的上限管制把它操作成效率管制。原來的那種物價調多高X值就多高，也就是只能降不能漲，這樣的管制好像太消極了。如果管制不當，就應該停手把管制拿掉，要不就好好操作，不能說都不做。
NCC根據這幾年台大經濟系教授對於台灣電信業者經營效率的調查，結果當然是有很高的利潤，甚至到30%、40%的利潤，用原來X值等於CPI值的做法來操作，好像沒辦法改善其效率。NCC一開始把降幅設定在10%，各界反應非常強烈，強調產業狀況有些變化，競爭在這幾年達到相當高的程度，整個產業營利已經往下走，且不同業務項目情況不一，加上考量到國際的情況，國際價格上限管制的國家，訂降價幅度時很少超過10%，經過持續討論並召開聽證會，才得出最後的決定。
多項不對稱管制促進有效競爭 成果預估3Q後陸續顯現
電信批發價和銅絞線用戶迴路公告為瓶頸設施、網路互連機房共置等，這些措施的目標都是競爭政策的考量。市場若全由市場主導者決定價格，持續下去會變得完全無競爭狀態，所以需要有不對稱管制，在不平衡的情況下出現部份競爭，甚至強化競爭。至於關鍵設施，讓別的業者也可以用，且是用最低成本價租用，就有空間做品質與服務差異的競爭。批發價、強制互連、公告瓶頸設施等這些基本道理都一致，就是不對稱管制。
這次將銅絞線用戶迴路公告為瓶頸措施，是因為過去公告2次都沒有搔到癢處，這次是真刀實槍的。批發價也是如此，法律早就規定，但在NCC成立前都沒有真正實施，這部份操作起來困難度不小，中華電信呈報批發價，困難的是如何審查，做到大家都能接受。機房共置方面，推動了幾個月，已完成12個機房互連共置，計畫中13個機房共置都可完成。電信批發價、用戶迴路公告為瓶頸設施這些都做到的話，以其他國家經驗來看，成效應該會在1年內顯現，估計2007年第三季就會顯現競爭改善效果。
原本產業龍頭掌握關鍵設施，有高市佔率，要說新進業者有多大空間競爭，是很難想像的事，以市話服務來講，新業者進入市場，經過幾年市佔也才3%，NCC的措施可改善多少很難預估，但現在看到的幾個主要政策如銅絞線用戶迴路列入瓶頸措施、批發價格上，NCC如果幫忙打通，以業者的企圖心及投入成本，應該會強化競爭。
業者市佔難有變化 不同平台競爭列為指標
只是，可能也不要太期待市佔會有太大變化，很多國家如英國的經驗顯示，市場主導者在經過相當長時間的自由化改革後，市佔率沒有明顯變化，但競爭會從別的方面增加。所以我們現在強調競爭指標，如果以市佔率為競爭指標，看起來好像沒太大改變，可能有很多原因使其沒辦法改變，也許該通過其他平台的競爭來替代市佔率這種指標。
施政過程中可能好像有政策都指向某人的感覺，但這也是要成立獨立機關的考量，沒有包袱，也沒必要敵視市場主導者，而是純粹中性評估是否可引進最好的技術、服務，是否可有效競爭，NCC的態度不是很形式地一定要從業者那裡把過去的油水擠出來。
NCC 的立場是儘量讓新的業者有比較大的空間，以光纖來講，不論如何新進業者應該有競爭空間，這次在用戶迴路的瓶頸措施公告上沒有納入光纖是怕變成反誘因，但怎樣避免濫用優勢，最有效的還是費率管制。NCC要核定市場主導者的價格，非市場主導者的價格只要備查，將來甚至會取消備查。一定程度的不對稱管制還是會在新的市場上進行，希望能建立有效競爭的市場。
監理與獎輔 棍子與胡蘿蔔不一定都要在手
至於NCC掌管監理，獎勵輔導、整體資源分配由行政院所屬機關負責的問題，獎勵是胡蘿蔔，監理是棍子，過去每個部會所司範圍內都是一手胡蘿蔔一手棍子，在監理跟獎勵上面可相互利用。
但假如監理機關有太多產業政策的思考，得考慮其監理是否符合法律期待，或理論是否有問題，像公平會負責競爭政策的監理，就不管產業的死活，中性地管有沒有競爭，不管價格利潤，而過去交通部是市場主導者的大股東，同時負責產業跟監理政策，再努力、公正，人家也都會懷疑，所以才會分出NCC。
雖然如此，同時負責監理跟產業政策，這種角色的混同不是不可以，但多少會使政策有些不清楚，國外監理機關多少會把角色單純化，把產業政策的負擔移掉有它的好處。
現在監理機關性質跟早期不一樣，早期建立在自然獨占、排除市場的管制，現在稱之為去管制，電信傳播市場建立完整市場機制後，連管制機關都可以不要了，管制目的是為了導入競爭，而不是假設產業不可能市場化而去管制。從這角度，對市場沒有任何敵意，希望市場機制活絡，只是暫時在它不能運作的時候去管制。
2年時程壓力 政策重點有所取捨
大法官已經說NCC的組織過程有問題，我們一直背負組成方式違憲爭議心情上也不願意，在這考量下，要給立法部門更大壓力，我們要提前請辭。通訊傳播基本法也規定2年內要把匯流法律訂出來，我們要在這2年的壓力下，把原來3年的規劃作一點調整。廣電三法匯流毫無問題，廣電三法跟電信法要不要也匯流？互跨經營在法制上要都弄好，是很大的工程。年度計畫裡差不多有50項工作，有些我們覺得是2年內該做的，像數位化的推展、電信產業不對稱管制等，我們急著做也是希望至少走的時候能看到一些效果。
不過，的確難免會捨棄一些政策，如本來想重組有線電視系統經營區域，51個行政區想縮小變 10個或10幾個，原來可能只有1家經營者，2、3區合併後可能就幾家競爭，但很多學者告訴我們做不到，因為已變成5家有線電視多系統經營者了，而既然預期效果不大，有太高不確定性，我們評估此政策的優先性就不高，但努力推動平台競爭，讓有線電視獨佔的情勢通過新平台的推動來降低，增加競爭。（NCC主委蘇永欽口述，鐘惠玲整理）
蘇永欽，NCC主委，德國慕尼黑大學法學博士，政治大學法律系教授，並曾任公平會副主委。
電子時報 記者鐘惠玲／台北 2007/02/09
在電信價格管制上，第一個就是資費事前管制，市場主導者主要資費需由主管機關核定，非市場主導者與非主要資費則需備查，第二個就是不分市場主導與非主導，資費有一般性的控制，那是個案的控制，再擴大到整體價格調整上，還有批發價的政策。
X值調整擺脫消極 多方權衡定案
過去在電總時代，重點放在第一項，而個案資費的管制與批發價格都沒有調整，一般性的資費調整，6年前開始，資費調整係數（X值）就固定在所謂的消費者物價指數年增率（CPI）值，X值作為效率因子來管制資費，隨著物價指數浮動，還要扣掉這個行業應達到的效率，比正常行業更努力創造的效率是可保留的利潤。換句話說，X值的上限管制把它操作成效率管制。原來的那種物價調多高X值就多高，也就是只能降不能漲，這樣的管制好像太消極了。如果管制不當，就應該停手把管制拿掉，要不就好好操作，不能說都不做。
NCC根據這幾年台大經濟系教授對於台灣電信業者經營效率的調查，結果當然是有很高的利潤，甚至到30%、40%的利潤，用原來X值等於CPI值的做法來操作，好像沒辦法改善其效率。NCC一開始把降幅設定在10%，各界反應非常強烈，強調產業狀況有些變化，競爭在這幾年達到相當高的程度，整個產業營利已經往下走，且不同業務項目情況不一，加上考量到國際的情況，國際價格上限管制的國家，訂降價幅度時很少超過10%，經過持續討論並召開聽證會，才得出最後的決定。
多項不對稱管制促進有效競爭 成果預估3Q後陸續顯現
電信批發價和銅絞線用戶迴路公告為瓶頸設施、網路互連機房共置等，這些措施的目標都是競爭政策的考量。市場若全由市場主導者決定價格，持續下去會變得完全無競爭狀態，所以需要有不對稱管制，在不平衡的情況下出現部份競爭，甚至強化競爭。至於關鍵設施，讓別的業者也可以用，且是用最低成本價租用，就有空間做品質與服務差異的競爭。批發價、強制互連、公告瓶頸設施等這些基本道理都一致，就是不對稱管制。
這次將銅絞線用戶迴路公告為瓶頸措施，是因為過去公告2次都沒有搔到癢處，這次是真刀實槍的。批發價也是如此，法律早就規定，但在NCC成立前都沒有真正實施，這部份操作起來困難度不小，中華電信呈報批發價，困難的是如何審查，做到大家都能接受。機房共置方面，推動了幾個月，已完成12個機房互連共置，計畫中13個機房共置都可完成。電信批發價、用戶迴路公告為瓶頸設施這些都做到的話，以其他國家經驗來看，成效應該會在1年內顯現，估計2007年第三季就會顯現競爭改善效果。
原本產業龍頭掌握關鍵設施，有高市佔率，要說新進業者有多大空間競爭，是很難想像的事，以市話服務來講，新業者進入市場，經過幾年市佔也才3%，NCC的措施可改善多少很難預估，但現在看到的幾個主要政策如銅絞線用戶迴路列入瓶頸措施、批發價格上，NCC如果幫忙打通，以業者的企圖心及投入成本，應該會強化競爭。
業者市佔難有變化 不同平台競爭列為指標
只是，可能也不要太期待市佔會有太大變化，很多國家如英國的經驗顯示，市場主導者在經過相當長時間的自由化改革後，市佔率沒有明顯變化，但競爭會從別的方面增加。所以我們現在強調競爭指標，如果以市佔率為競爭指標，看起來好像沒太大改變，可能有很多原因使其沒辦法改變，也許該通過其他平台的競爭來替代市佔率這種指標。
施政過程中可能好像有政策都指向某人的感覺，但這也是要成立獨立機關的考量，沒有包袱，也沒必要敵視市場主導者，而是純粹中性評估是否可引進最好的技術、服務，是否可有效競爭，NCC的態度不是很形式地一定要從業者那裡把過去的油水擠出來。
NCC 的立場是儘量讓新的業者有比較大的空間，以光纖來講，不論如何新進業者應該有競爭空間，這次在用戶迴路的瓶頸措施公告上沒有納入光纖是怕變成反誘因，但怎樣避免濫用優勢，最有效的還是費率管制。NCC要核定市場主導者的價格，非市場主導者的價格只要備查，將來甚至會取消備查。一定程度的不對稱管制還是會在新的市場上進行，希望能建立有效競爭的市場。
監理與獎輔 棍子與胡蘿蔔不一定都要在手
至於NCC掌管監理，獎勵輔導、整體資源分配由行政院所屬機關負責的問題，獎勵是胡蘿蔔，監理是棍子，過去每個部會所司範圍內都是一手胡蘿蔔一手棍子，在監理跟獎勵上面可相互利用。
但假如監理機關有太多產業政策的思考，得考慮其監理是否符合法律期待，或理論是否有問題，像公平會負責競爭政策的監理，就不管產業的死活，中性地管有沒有競爭，不管價格利潤，而過去交通部是市場主導者的大股東，同時負責產業跟監理政策，再努力、公正，人家也都會懷疑，所以才會分出NCC。
雖然如此，同時負責監理跟產業政策，這種角色的混同不是不可以，但多少會使政策有些不清楚，國外監理機關多少會把角色單純化，把產業政策的負擔移掉有它的好處。
現在監理機關性質跟早期不一樣，早期建立在自然獨占、排除市場的管制，現在稱之為去管制，電信傳播市場建立完整市場機制後，連管制機關都可以不要了，管制目的是為了導入競爭，而不是假設產業不可能市場化而去管制。從這角度，對市場沒有任何敵意，希望市場機制活絡，只是暫時在它不能運作的時候去管制。
2年時程壓力 政策重點有所取捨
大法官已經說NCC的組織過程有問題，我們一直背負組成方式違憲爭議心情上也不願意，在這考量下，要給立法部門更大壓力，我們要提前請辭。通訊傳播基本法也規定2年內要把匯流法律訂出來，我們要在這2年的壓力下，把原來3年的規劃作一點調整。廣電三法匯流毫無問題，廣電三法跟電信法要不要也匯流？互跨經營在法制上要都弄好，是很大的工程。年度計畫裡差不多有50項工作，有些我們覺得是2年內該做的，像數位化的推展、電信產業不對稱管制等，我們急著做也是希望至少走的時候能看到一些效果。
不過，的確難免會捨棄一些政策，如本來想重組有線電視系統經營區域，51個行政區想縮小變 10個或10幾個，原來可能只有1家經營者，2、3區合併後可能就幾家競爭，但很多學者告訴我們做不到，因為已變成5家有線電視多系統經營者了，而既然預期效果不大，有太高不確定性，我們評估此政策的優先性就不高，但努力推動平台競爭，讓有線電視獨佔的情勢通過新平台的推動來降低，增加競爭。（NCC主委蘇永欽口述，鐘惠玲整理）
蘇永欽，NCC主委，德國慕尼黑大學法學博士，政治大學法律系教授，並曾任公平會副主委。
電子時報 記者鐘惠玲／台北 2007/02/09
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